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如何提高民营企业对PPP项目的参与度

张志涛 李伟 申爱军

摘要:民营企业作为我国经济体的主要力量之一,其广泛参与PPP项目对于我国公共基础设施的完善具有积极意义。文章在对我国PPP项目现状进行分析的基础上,重点剖析了我国民营企业在PPP项目中参与度不高的原因,并进一步从充分发挥市场机制,降低民营企业的准入门槛;加强PPP项目的法律、法规建设;建立健全契约制度,树立政府契约精神;完善金融体系,降低民营企业融资成本等视角提出了针对性的政策建议,以提高民营企业参与PPP项目的积极性,对于我国PPP项目的良性发展具有积极的现实意义。

关键词:民营企业;PPP项目参与度

一、引言

“政府与社会资本合作模式”(public-private partnerships,简称PPP)最早由英国政府于1982年提出,是政府和私人企业就公共产品和服务的供给,通过契约的形式而建立的一种风险共担、利益共享的合作关系。该模式在我国的深入推广,是我国全面深化改革,转变传统的政府管理服务模式,充分发挥市场配置资源的有效性,提高公共产品和服务效率和效益的重要举措。也是有效缓解地方债居高不下,基础设施建设资金缺口巨大的有效途径。PPP的本质是政府向私人资本购买公共产品或者服务,在我国,PPP模式主要用于城市污水处理、燃气、垃圾处理、部分收费道路建设等。近年来,国务院及其部委出台了一系列相关政策,以大力推进PPP模式在我国各级政府基础设施建设项目中推广和实施(见表1)。

我国的PPP模式有其鲜明的特色,社会资本取代了传统意义的私营资本(Private),在社会资本中以大型国有企业和集体所有制企业为主体的公有制经济体与以民营企业为代表的非公有制经济体展开了激烈竞争。民营企业在我国经济中发挥重要作用,每年创造60%左右的GDP、提供80%左右的就业机会,其投资总额占社会总投资的60%以上。截至2017年2月月底,财政部PPP综合信息平台披露共有11784个项目,总投资额达到13.9万亿元,项目落地1401个,总投资额2.35亿元,其中国有企业中标的项目金额为1.7万亿,占比约为74%,而民企中标的总金额为6223亿,占比约为26%,国企投资总规模是民企的3倍。可以看出,我国民营企业在PPP项目中的参与度尚与其自身实力存在一定的差距。因此,本文重点分析影响民营企业参与PPP项目的主要原因,并针对性地提出促进民营企业参与PPP的政策建议,以提高民营企业参与PPP的积极性,对于我国PPP项目的良性发展具有积极的现实意义。

二、民营企业在PPP项目中参与度不高的原因分析

(一)民营企业自身实力有待进一步提升

从实践来看,当前政府推出PPP项目以新建大型公共设施和公共服务PPP项目为主,而央企、国企作为传统新建大型公共设施和公共服务项目的投资和建设的主力军。因此,在资金实力、资本金、业绩、资质、管理、抗风险能力等占有明显的优势,即在相对公平、公正的招标条件和评标办法下,不利于民营企业的竞争,对民营企业产生较强的“挤出效应”。

PPP项目一般投入大、回报周期长,对企业融资能力等有较高要求。虽然《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)文件明确要求各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目,不得以不合理的采购条件对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇,着力激发和促进民间投资。但是在现实中地方政府出于道德风险的考虑,为了规避自身和决策风险,更加亲睐资本雄厚、抗风险能力强的央企、国企,往往直接将民营企业过滤出考虑范围之内,最终使得PPP项目成为央企、国企的“盛宴”。

(二)PPP项目风险及其收益的不确定性

PPP项目的风险主要表现为政治风险、市场风险和项目本身的风险。在PPP项目中的政治风险主要体现在国家宏观经济形势的不确定性(受国际经济形势不确定性的影响),而带来的一系列法律法规的变化,以及政府的干预等。同时,各级政府既是PPP项目的参与者,也是项目的监管者,政府权力过大而契约意识相对淡薄,政府失信、决策不当、领导人更替、权利寻租等对项目本身都会构成一定影响。其市场风险主要表现在市场价格、需求、利率、汇率等变化所带来的风险,具体可以分为供求风险和金融风险。而项目风险主要表现在项目本身可能存在的潜在风险,如项目设计的不合理性,项目施工的安全性,以及股东变动所带来的进一步沟通风险等。

PPP项目按其收益来源,一般可以分为:政府购买型、消费者付费型、政府补贴型。在国外,PPP项目的收益一般在18%~20%左右,但我国的PPP项目很多存在收益率低、经营困难的情况。主要是因为我国PPP项目的定价机制不合理和政府补贴不透明,政府定价往往难以有效涵盖全部成本,加上通货膨胀、居民收入不高、市場需求不足等因素,往往会导致项目收益偏低。而政府补贴型的PPP项目,一般在合同中表述模糊而具有一定的弹性,如果缺乏完善的补贴监管制度,难免会造成政府补贴监管的不到位,从而为社会资本带来经营收益风险。

(三)民营企业与政府在PPP项目由于目标导向差异,而存在机会主义行为

由于城市公共基础设施的公益性、外部性特点,其对城市经济发展和居民的生活具有深远意义的影响。因此,推进PPP项目的公益性是政府考虑的主要目标之一。而民营企业参与PPP项目的主要目的就是为了企业的利益最大化,通过与政府合作,搭建PPP项目以获得长期稳定的收益。由于政府和民营企业在目标导向上存在一定的差异,双方都可能存在一定的机会主义行为。

政府在PPP项目中的机会主义行为主要表现为失信和权利寻租行为。履约失信是当前我国PPP项目中比较突出的问题,地方政府有时会将一些背负巨额债务或者经营不善的项目重新包装成PPP项目,以吸引社会资本进入而分担其债务风险,有时为缓解政府财政压力,为吸引社会资本的进入往往给予很多优惠的承诺。但一旦政府领导人换人或者其他客观因素的出现,由于民营企业实力较弱,难以发声,就会导致对民营企业的承诺难以实现,从而产生履约失信。同时,在PPP项目推进过程中,部分政府人员权利过大,如果监督管理制度不到位,就会产生贪腐现象。

民营企业在PPP项目中的机会主义主要表现为动机不当,由于参与投标的企业资历和能力差异很大,而政府由于信息不对称,难以全面把握各参与民营企业的实际情况,有些民营企业往往不是为了做好某一个PPP项目而参与,而是为了通过中标政府PPP项目而获得一个信用较好的融资平台,利用政府信用进行大规模融资以达到自身盈利的目标,而对于PPP项目本身难以产生预期的效用。同时,由于PPP项目一般运营时间长,产生效益慢,一些民营企业会在违约和履约中权衡得失,一旦违约成本低于履约成本,部分民营企业就会采取违约行为,而不考虑项目本身的公益性。

(四)民营企业融资成本高

PPP项目能否成功融资是PPP项目能否顺利进行的基础。PPP项目一般由新成立的项目公司来融资,但多数项目公司的自身资产和信用不具备融资的条件,主要依靠政府和投资人的信用作为支撑。PPP项目资金需求量巨大,融资往往动则上亿甚至上百亿。然而,当前并没有出台针对民营企业参与PPP项目的金融优惠支持政策,民营企业相对于实力雄厚、资信良好的央企、国企明显处于弱势。其次,央企、国企拥有隐性国家信用作支撑。因此,金融机构相对于民营企业更愿意服务于央企、国企,导致大量金融资源被央企、国企所占有,使得民营企业不能获得足够资金,整体资信能力偏弱的民营企业在竞争的时候已经输在了起跑线上,从而大大制约了民营企业持续拓展PPP项目的能力。

PPP项目融资成本的高低,是PPP项目核心竞争条件。以四川省为例,在《四川省财政厅政府与社会资本合作(PPP)项目融资成本信息发布(第1期)》发布的已融资到位42个PPP项目中,国有企业(中央、省级、市县)参与项目30个,平均融资成本5.56%;民营企业参与项目12个,平均融资成本6.55%。民营企业参与项目中,民营企业独资、控股或牵头项目9个,平均融资成本7.12%;民营企业参与投资但不控股或不牵头项目3个,平均融资成本6.26%。可见,社会资本方国有成分越低,PPP融资成本越高。因此,民营企业融资环境明显处于劣势,在中标回报率与央企、国企接近条件下,民营企业盈利能力受到制约,导致一定程度上影响了民营企业的竞争能力。

三、对策建议

(一)充分发挥市场机制的决定作用,降低民营企业的准入门槛

各级政府要转变观念,由传统的管理向服务和合作转变,充分体现市场机制在推动PPP项目中的重要地位。在PPP项目采购过程中,不得设置远高于项目实际需求的注册资本金、资产总额、银行存款、业绩、融资能力等条件,同时杜绝设置对民营企业在采购活动中差别对待的隐形歧视条款。同时,对采购评审时社会资本的商务条件评审因素量化到较小的区间,从而降低准入门槛,提升民营企业参与的积极性。建议政府部门从以下三方面给予民营企业支持。一是政府在规划和确定实施PPP项目时,应当统筹各个部门,制定向民营企业推荐的具体方案;二是在PPP项目采购评审时考虑给予民营企业一定加分或减价等优惠政策,创造适当向民营企业倾斜的市场环境;三是可以尝试对于部分规模较小的PPP项目,专门面向民营企业公开招标。

(二)加强PPP项目的法律、法规建设

尽快从国家层面出台相应的法律、法规,从法律上明确各级政府及管理部门在PPP项目中的职能划分,界定政府及社会资本参与者的权责关系,以规避后续推进中的矛盾和争议。同时应出台公共事业特许经营法,来针对性地解决公共事业领域出现的特许经营争议,当民营企业的合法利益受到侵犯时,可以依据公共事业特许经营法,通过行政诉讼解决。

(三)建立健全契约制度,树立政府契约精神

政府缺乏契约精神是影响民营企业进入PPP领域的重要因素。各级政府应约束自身权利、规范自身行为,提高政府行为的稳定性和可预测性,让民营企业可以预判自己的投资风险,从而选择切合自身实际的PPP项目。政府要明确自己在PPP项目中的定位,要转变观念,由管理者转向合作者和服务者,让民营企业和政府共同完善和发展社会公共基础服务。上级政府应加强对下级政府的监督考核,将其认真履行契约的行为作为对下级考量的重要指标,对于违反契约精神的行为加大惩罚力度,并对直接责任人进行问责。

(四)完善金融体系,降低民营企业融资成本

目前对于PPP项目融资,各金融机构并未建立起针对PPP项目的量化审批制度,金融机构对PPP项目贷款审批仍是一事一议的模式,多数参照传统贷款模式发放贷款,导致民营企业组建的项目公司很难得到融资支持。建议政府部门从以下三方面给予民营企业融资支持和外部增信措施。一是在各省设立专门针对民营企业参与PPP项目的引导基金或专项补助资金,这样既给PPP项目提供了一定的增信,又降低项目的融资需求;二是对于民营企业参与的政府付费或可行性缺口补贴PPP项目,除将政府付费或可行性缺口补贴纳入中长期预算,还应明确政府付费或可行性缺口补贴第二还款来源,提高金融机构审核通过率,为PPP项目融资创造有利条件;三是在PPP项目招标前,项目实施机构应积极协调金融机构,整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金等机构的金融资源,提前解决PPP项目融资。

四、研究结论

民营企业作为PPP项目中一支不可忽视的社会资本力量,对深化投融资改革,推进基础设施和公共服务领域建设有重要意义。本文再对我国PPP项目进行现状描述的基础上,重点分析了民营企业在PPP项目中参与度不高的原因,并进一步从充分发挥市场机制,降低民营企业的准入门槛;加强PPP项目的法律、法规建设;建立健全契约制度,树立政府契约精神;完善金融体系,降低民营企业融资成本等视角提出了针对性的政策建议,以期激发民营企业参与PPP市场的活力,拓展民营企业的发展空间,更好地推进我国PPP事业健康有序发展。

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(作者单位:张志涛,宁夏交通建设股份有限公司;李伟、申爱军,宁夏朔方控股股份有限公司)

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